Hoa Kỳ là quốc gia có tổ chức bộ máy nhà nước chế độ tổng thống, lấy tam quyền phân lập làm nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, theo đó, Hiến pháp quy định 3 nhánh quyền lực nhà nước do 3 cơ quan khác nhau thực hiện bao gồm: nhánh lập pháp - Quốc hội lưỡng viện; nhánh hành pháp - Tổng thống; nhánh tư pháp - hệ thống tòa án. Là một trong những nhánh quyền lực quan trọng của Hoa Kỳ, lập pháp với trách nhiệm chính của Quốc hội là đảm bảo rằng quốc gia có luật pháp và quy định. Để làm được điều này, các Thượng nghị sĩ và Hạ nghị sĩ đề xuất các ý tưởng, được gọi là các dự luật, tiếp sau đó là một loạt quy trình và nếu thành công thì dự luật đó sẽ trở thành luật.
Ở Hoa Kỳ, có quan niệm phổ biến rằng, chính quyền được sinh ra để giải quyết các vấn đề của xã hội. Chính vì thế, sứ mệnh của các đạo luật ở Hoa Kỳ được xem là công cụ để giải quyết các vấn đề phát sinh từ thực tiễn xã hội, từ thực tiễn quản lý xã hội. Thêm vào đó, đạo luật chỉ là chọn lựa cuối cùng khi mà các giải pháp khác không đủ sức để giải quyết vấn đề.
I. Tóm lược quy trình xây dựng luật ở Hoa Kỳ
1. Ý tưởng luật: Ý tưởng luật có thể xuất phát từ bất cứ ai, nhưng chỉ nghị sỹ mới có quyền chính thức đề xuất 1 dự luật trước một trong hai Viện của Quốc hội (Hạ nghị sĩ sẽ đề xuất luật lên Hạ nghị viện hoặc Thượng nghị sĩ sẽ đề xuất lên Thượng nghị viện). Nghị sỹ có thể đệ trình dự luật bất cứ khi nào miễn là đang trong thời gian Quốc hội làm việc.
2. Giới thiệu dự luật: Thượng nghị sĩ hoặc Hạ nghị sĩ giới thiệu dự luật lên và chính thức được Chủ tọa đọc trước toàn bộ của nghị viện đó, đây được gọi là phiên đọc đầu tiên (First Reading). Sau đó, dự luật được Chủ tịch Thượng nghị viện/ Hạ nghị viện chuyển cho Ủy ban chuyên môn của Thượng nghị viện/ Hạ nghị viện (Hạ nghị viện có 19 ủy ban, trong khi Thượng nghị viện có 16 ủy ban) để xem xét, hoàn thiện.
3. Giai đoạn Ủy ban: Trong giai đoạn này, Ủy ban có quyền xem xét, điều chỉnh nội dung của dự luật. Mọi việc bổ sung vào dự luật đều phải được các thành viên ủy ban thảo luận và bỏ phiếu thông qua. Đây cũng là giai đoạn mà sự tham gia của công chúng vào quá trình xây dựng luật ở Hoa Kỳ được thể hiện rõ nét nhất, thông qua các phiên điều trần công khai (public hearings) do Ủy ban tổ chức nhằm tạo điều kiện cho các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự luật có cơ hội bày tỏ quan điểm của mình về dự luật đó. Đồng thời, đây cũng là giai đoạn mà các Bộ/ cơ quan hành pháp tham gia đóng góp ý kiến[1].
Sau đó, Ủy ban có quyền quyết định sẽ không cho dự luật đi tiếp khi thấy dự luật là không cần thiết hoặc không phù hợp. Nếu Ủy ban thấy cần tiếp tục ủng hộ dự luật, Ủy ban sẽ gửi dự luật cho một tiểu ủy ban để xem xét chi tiết hơn. Đại đa số dự luật không “sống sót” qua giai đoạn nghiên cứu của Ủy ban. Kết thúc quá trình nghiên cứu, Ủy ban sẽ ra báo cáo theo một trong các hướng sau: (1) không cho phép dự luật tiếp tục được đưa ra xem xét, (2) cho phép nhưng đề nghị sửa đổi, hoặc (3) cho phép dự án luật đi tiếp và không cần sửa đổi[2].
4. Tranh luận tại Thượng nghị viện/ Hạ nghị viện: Trong giai đoạn này, trước hết Hạ nghị viện/ Thượng nghị viện đó dành thời gian để thảo luận bản dự thảo luật do Ủy ban đệ trình và báo cáo kèm theo về dự luật.
5. Phiên đọc lần hai (Second Reading): Khi kết thúc các cuộc tranh luận, dự luật được xem xét chi tiết theo từng điều khoản, các đề xuất sửa đổi, bổ sung Dự luật được đưa ra.
6. Phiên đọc lần ba (Third Reading): Dự luật bước vào phiên đọc thứ ba và chuẩn bị bỏ phiếu ở Hạ nghị viện/ Thượng nghị viện. Nếu dự luật đạt được đa số phiếu của viện này, dự luật sẽ được chuyển sang viện kia và quy trình xem xét lại bắt đầu từ đầu (tức là trải qua các bước như: chính thức giới thiệu trước Hạ nghị viện/ Thượng nghị viện, chuyển tiếp tới giai đoạn xem xét ở Ủy ban, thảo luận thông qua ở Hạ nghị viện/ Thượng nghị viện). Sau đó, dự luật được đọc theo tiêu đề và được toàn thể Hạ nghị viện/ Thượng nghị viện biểu quyết. Dự luật lúc này sẽ có nội dung và ngôn ngữ thể hiện rất khác với dự luật đã được thông qua ở Viện đã nhận đề xuất.
Nếu dự luật được Thượng nghị viện thông qua mà khác với dự luật mà Hạ nghị viện đã thông qua, hai Viện phải thành lập một Ủy ban Liên hợp[3] (Conference Committee) lâm thời để cân nhắc sự khác biệt này, tìm cách đồng thuận nội dung của dự luật. Sau đó Ủy ban sẽ ra báo cáo đề xuất phương án, và nếu được cả 2 Viện chấp thuận thì Ủy ban Liên hợp sẽ tự động giải tán.
Khi dự luật được đồng thuận của cả hai Viện dưới hình thức tuyệt đối giống nhau, dự luật mới được chuyển cho Tổng thống xem xét, quyết định phủ quyết hay ký ban hành.
7. Tổng thống: Tổng thống ký hoặc phủ quyết dự luật. Nếu được ký, dự luật sẽ trở thành luật; nếu bị phủ quyết[4], Đại hội có thể chống lại phủ quyết của Tổng thống khi đạt được 2/3 số phiếu.
8. Dự luật trở thành luật: Dự luật sẽ trở thành luật được xác định vào ngày đã được đề cập trong dự luật hoặc có thể một ngày nào đó trong tương lai.
II. Kinh nghiệm cho Việt Nam
Việt Nam trải qua hơn 30 năm đổi mới, mặc dù với hệ thống pháp luật tương đối hoàn chỉnh, nhưng vẫn có những hạn chế về hình thức, nội dung, tư duy và quy trình làm luật. Quy trình để xây dựng một đạo luật ở Hoa Kỳ mặc dù khác với Việt Nam, tuy nhiên cũng có một số điểm có thể là kinh nghiệm cho Việt Nam tham khảo trong quá trình làm luật.
Thứ nhất, Ủy ban của Quốc hội hay các ủy ban thuộc Nghị viện của Hoa Kỳ đóng vai trò hết sức quan trọng, với quy định chức năng chính là thẩm tra dự luật, các báo cáo, chương trình, dự án khác được Quốc hội giao; thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định; kiến nghị những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của ủy ban. Tại các phiên họp toàn thể của ủy ban, các tiểu ban có thể trình báo cáo của mình về các dự luật. Các báo cáo của ủy ban có thể được xem là một trong những tài liệu có giá trị nhất trong quá trình xem xét thông qua một dự luật. Các báo cáo này được các tòa án, các cơ quan Chính phủ và công chúng tham khảo như một nguồn thông tin về mục đích, ý nghĩa của dự luật[5]. Ngoài ra, do Nghị viện bao gồm hai viện và mỗi Viện có những ủy ban riêng, khi đề xuất luật được thông qua ở Viện này thì lại tiếp tục gửi đến uỷ ban của Viện kia để xem xét lại tương tự ở từng bước. Điều này cho thấy, để một dự luật được thông qua và gửi đến Tổng thống là đã được Giai đoạn Ủy ban xem xét thảo luận rất kỹ lưỡng, chi tiết.
Thứ hai, các phiên điều trần: Hoa Kỳ tổ chức các phiên điều trần, trưng cầu dân ý và tiến hành nhiều hoạt động tham vấn ý kiến với sự tham gia của cơ quan hành pháp, nghị sỹ quốc hội, các học giả. Việc điều trần do ủy ban thực hiện được các phương tiện thông tin đại chúng đưa tin công khai, rộng rãi trong phạm vi cả nước. Điều trần là một khâu quan trọng trong quy trình lập pháp ở Hoa Kỳ được tiến hành ở giai đoạn ủy ban xem xét dự luật. Việc tổ chức những phiên điều trần công khai có mục đích cung cấp cho nghị viện những kinh nghiệm thực tế, tạo ra một diễn đàn để trao đổi quan điểm, tìm kiếm thông tin về những ưu, nhược điểm của dự luật thông qua đó tuyên truyền đến người dân chính sách, pháp luật, làm tăng sự tin tưởng của người dân vào một quy trình làm việc minh bạch của nghị viện. Ở Hoa Kỳ, Công báo (Federal Register) là công cụ đăng tải các luật, dự thảo luật, thông báo của các cơ quan liên bang, các văn bản của hành pháp; được cập nhật vào 6 giờ chiều hàng ngày, phát hành từ thứ hai đến thứ sáu. Còn Regulation.com là diễn đàn trên mạng để công chúng tham gia đóng góp ý kiến về các dự thảo luật đã được đăng công khai trên Federal Register[6].
Trong khi đó, ở Việt Nam hiện nay sự tham gia của người dân trong xây dựng luật còn rất hạn chế. Ở cả hai chiều: từ phía cơ quan tổ chức các buổi lấy ý kiến cộng đồng về một dự luật của Việt Nam, theo nhiều đánh giá thì còn mang tính hình thức, chưa thu hút được sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định, một trong những nguyên nhân là do chưa xác định đúng mục đích: vẫn kỳ vọng nhân dân sẽ đóng góp ý kiến có tính chất chuyên môn, đó sẽ là một sự kỳ vọng quá mức và lệch hướng; về phía người dân để có những ý kiến đóng góp thật sự hiệu quả thì họ phải là những người hiểu rõ các văn bản liên quan, từ Hiến pháp, luật, thông tư cho đến nghị định[7]. Tuy nhiên, thì không phải người dân nào cũng nắm và hiểu rõ các văn bản để có thể tham gia góp ý. Vì vậy, để có được những đóng góp của người dân cho các dự luật, các chuyên gia cần tổng hợp, phân tích và chọn lọc các ý kiến.
Thứ ba, Luật của Việt Nam do nhiều cơ quan khác nhau soạn thảo theo nhiều cách thể hiện và quan niệm về chuẩn mực kỹ thuật khác nhau. Các bộ, ngành khác nhau soạn thảo văn bản thuộc thẩm quyền quản lý chức năng của mình. Một số ít trường hợp, Ủy ban thường vụ Quốc hội ra quyết định thành lập ban soạn thảo riêng hoặc liên ngành. Tuy nhiên, theo hệ thống pháp luật Hoa Kỳ, cơ quan soạn thảo luật sẽ nằm ở hai viện của Quốc hội. Như vậy, việc tập trung soạn thảo vào một bộ phận chuyên môn sẽ đảm bảo chuẩn hóa văn bản pháp luật về hình thức và kỹ thuật, trong khi các bộ/ngành lại có điều kiện tập trung cho nghiên cứu chính sách.
Thứ tư, một trong những nhân tố tác động đến hoạt động làm luật của Hoa Kỳ đó là vai trò quan trọng của các Think Tank, cụ thể như: i) cung cấp nghiên cứu cơ bản về các vấn đề chính sách và giải pháp chính sách; ii) tư vấn về các mối quan tâm chính sách tức thời thông qua nhiều điểm tham gia vào quá trình hoạch định chính sách của Hoa Kỳ; iii) đánh giá các chương trình của chính phủ; iv) các nhà nghiên cứu, chuyên gia của Think Tank có thể được kêu gọi để đưa ra bình luận về các sự kiện hiện tại, cho cả báo chí quốc gia và khu vực và thông qua các phương tiện truyền thông; v) cung cấp nhân sự cho chính phủ. Phạm vi của Think Tank là các nghiên cứu được sử dụng rộng rãi trên các phương tiện truyền thông điện tử và báo in, cũng như để làm chứng và trình bày tóm tắt tại Quốc hội và tại Nhà Trắng. Trong khi đó đối với các quốc gia Châu Á, bao gồm cả Việt Nam thì kết cấu của các Think Tank mới chỉ là tăng cường sự phát triển của các tổ chức nghiên cứu chính sách công có quan hệ chặt chẽ với chính phủ[8]. Bên cạnh những vai trò quan trọng và đóng góp lớn của Think tank trong hoạt động hoạch định chính sách, thì cũng có những hạn chế. Tuy nhiên, thông qua các Think tank, Nghị viện của Hoa Kỳ đã có được “nhà máy sản xuất ý tưởng chính sách” - một chủ thể không thể thiếu trong đời sống chính trị và quy trình chính sách của Hoa Kỳ[9].
Tài liệu tham khảo:
Nguyễn Văn Cương. (2013). Vài nét về mô hình xây dựng luật ở Hoa Kỳ. Xem tại: https://guides.nyu.edu/govdocs/lawmaking, truy cập ngày 30/6/2022
[1]) How a bill becomes a law. Xem tại: https://www.genome.gov/about-genomics/policy-issues/How-Bill-Becomes-Law
[2]) Nguyễn Văn Cương, (2013). Vài nét về mô hình xây dựng luật ở Hoa Kỳ. Xem tại: https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=1625, truy cập ngày 30/6/2022
[3]) Ủy ban Liên hợp sẽ do Chủ tịch hai viện thống nhất thành lập, chọn lựa thành viên từ cả Hạ viện và Thượng viện (thường mỗi viện sẽ cử khoảng 7 đến 11 thành viên tham gia). Ủy ban Liên hợp thường được gọi là “Quốc hội thứ ba” (Third House of Congress) bởi nó đóng vai trò giải quyết những bế tắc, bất đồng giữa hai Viện trong quá trình xây dựng luật.
[4]) Quyền phủ quyết: Quy định về quyền phủ quyết của tổng thống bắt buộc làm cho các nghị sỹ khi xây dựng và bảo trợ các dự luật của mình phải có sự nhượng bộ với ngành hành pháp để tránh khả năng Tổng thống có thể phủ quyết dự án luật.
[9]) Đoàn Trường Thụ (2020). Hoạt động của các think tank ở Hoa Kỳ. Xem tại:
http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/quoc-te/item/3319-hoat-dong-cua-cac-think-tank-o-hoa-ky.html, truy cập ngày 29/6/2022